خصوصي سازي: بايدها و نبايدها

نويسنده : مهدي، عليرضا
سال انتشار : 1387
چكيده

دراين مقاله موضوع خصوصي سازي مورد بررسي قرار مي گيرد. تعريف خصوصي سازيارائه مي شود و رويكردهاي مختلف به خصوصي سازي اشاره مي شوند. سپس سابقه،وضعيت و دلايل ناكامي خصوصي سازي در ايران تشريح مي شود و رهنمودهايي برايبهبود خصوصي سازي ارائه مي شود.
توضيح :

اين مقاله به هسته هاي علمي دانشگاه پيام نور پاكدشت ارائه شده است.
كليدواژه: خصوصي سازي ؛ كوچك سازي دولت ؛ كاهش حجم دولت ؛ فعال كردن بخش خصوصي ؛رقابتي كردن ؛ شكست خصوصي سازي ؛ كاهش تصدي گري دولت ؛ بازآفريني دولت
1- مقدمه

اگرچهتئوري كلاسيك، پيوسته در جهت محدود بودن مداخله دولت در امور اقتصاديتأكيد داشته است ولي طي دهههاي پس از پايان جنگ جهاني دوم دخالت دراقتصاد به حدي افزايش يافت كه دولت در اغلب اقتصادهاي آزاد و مختلط مشابهاقتصادهاي برنامهاي، از طريق اهرمهاي اجرايي خود ( بنگاههاي دولتي )نقش فعالي را ايفا كرد. كشورهاي صنعتي با اجراي سياستهاي كلان و خرداقتصادي در خلال دهههاي 50 و 60 موفقيتهاي نسبي بدست آوردند به هميندليل به انتقادات محدود در آن مقطع زماني نسبت به مداخله دولت در اقتصاداهميت چنداني داده نشد. با نزديك شدن به پايان دهه 70،حداقل در جهان غرب،شاهد مشكلات عديده اقتصادي و ناكاميهاي مستمر سياست هاي اقتصادي بوديم كهزمينه طرح انتقاد و ترديد نسبت به دخالت دولت در اقتصاد و تعيين اندازهمناسب دخالت، نظارت و هدايت دولت در اقتصاد فراهم شد. بدين ترتيب مجادلاتنظري در محافل علمي نسبت به دخالت دولت، متقاعد سازي مديران و تصميم گيراناجرايي و سياسي كشورها نسبت به تخصيص غير بهينه و ناكارآمد منابع توليد دراثر گسترش حجم دولت و ايده بازنگري در سهم و اندازه دخالت دولت، جدي ترشد. سرانجام درپايان دهه 70 و آغاز دهه 80 در كشور انگلستان و بدنبال آندر ساير كشور هاي صنعتي و تاحدي در كشورهاي در حال توسعه موضوع اتخاذسياست خصوصي سازي و كاهش حجم دخالت به منظور رفع اختلاف و انگيزههايپيدايش آنها موردتوجه جدي واقع شد. در ايران پس از پايان جنگ تحميلي وآغاز اولين برنامه پنج ساله اقتصادي،اجتماعي ، فرهنگي و سياسي ، سياستخصوصي سازي به عنوان يكي از اجزاي مهم سياست هاي اقتصادي كشور مطرح شد واولين مجوز قانوني نسبت به محدود شدن اندازه دخالت دولت در اقتصاد ومشاركت بخش خصوصي در فعاليتهاي اقتصادي به تصويب رسيد.

سياست خصوصيسازي با هدف ارتقاء كارايي فعاليتها، تخصيص منابع، گسترش مشاركتهاي مردميدر بخش هاي مختلف توليدي و تجاري از جمله سياستهاي برنامههاي توسعه است.خصوصي سازي رويكرد مجددي به سيستم بازار جهت جبران پيآمد هاي ناشي ازشكست دولت در فعاليتهاي اقتصادي است كه بدون ترديد هرگونه بيتوجهي، شكستديگري را در اقتصاد به بار خواهد آورد.
2- تعريف خصوصي سازي

ازواژه خصوصيسازي تعاريف متعدد و گوناگوني شده است نظير «خصوصي سازيفرآيندي است كه طي آن دولت امكان انتقال وظايف و دارائيهاي خود را به بخشخصوصي فراهم ميكند» و «خصوصي سازي به معني برقراري نظام جديد بر اساسمكانيزمهاي بازار و در نتيجه دگرگوني و تحول در ابعاد مختلف اقتصاد است».خصوصي سازي در مفهوم اشاعه فرهنگي يعني فراهم كردن زمينه افزايش مشاركتمردم در كليه سطوح در امور اقتصادي جامعه. از اين رو خصوصي سازي اصطلاحيفراگير و متنوع است كه به كنترل عملياتي و مالي مؤسسات دولتي و واگذاري بهبخش خصوصي اشاره ميكند. به عبارت ديگر خصوصي سازي حذف هر نوع كنترل ودخالت در برقراري مكانيزم عرضه و تقاضا است. انتقال مالكيت يا كنترلبنگاههاي اقتصادي از دولت به بخش خصوصي را هم ميتوان به عنوان تعريفخصوصي سازي پذيرفت.

با نگاهي به تعاريف متعدد خصوصي سازي ميتوانمفاهيمي از قبيل بهبود عملكرد، انتقال مالكيت و مديريت، آزادسازي،بازارگرا كردن بنگاهها و اقتصاد، ايجاد شرايط رقابت كامل و حذف مقرراتدست و پا گير دولتي را نيز از جمله مفاهيم خصوصي سازي دانست. با در نظرگرفتن اين مفاهيم ميتوان يك تعريف مشترك و كلي را از واژه خصوصي سازيارائه كرد: «خصوصي سازي فرايندي است كه طي آن كارائي مكانيزم بازار، حياتدوباره پيدا ميكند و عملكرد فعاليت اقتصادي دولت و بخش عمومي در محكآزمون قرار ميگيرد و طي اين فرايند ميتواند منجر به محدود شدن مالكيت يامديريت برخي از واحدهاي اقتصادي تحت تملك دولت و واگذاري آن به مكانيزمبازار شود».
3- اهداف خصوصي سازي

در اكثر كشورها، خصوصي سازي بهعنوان روشي جهت منطقي كردن ساختار اقتصادي، كاهش فشارهاي مالي واحد هايدولتي، بالابردن كارائي منابع، گسترش مالكيت، تجهيز منابع مالي، حداكثراستفاده از تخصصهاي موجود، تقويت انگيزههاي كاري، كاهش بوروكراسي،مقابله با كسري در تراز پرداخت ها، كسب درآمد و كاهش بار سنگين خدمات دولتپذيرفته شد بطوري كه شمار كثيري از كشورها يا اين سياست را انجام دادند يادر حال اجراي آن هستند. اهداف خصوصي سازي در هر كشور با توجه به سياستها،برنامههاي اقتصادي و راهبردهاي كلي جامعه اتخاذ ميشود. از آنجایی کهراهبردها و برنامه هاي اقتصادي در كشورها متفاوت است در نتيجه خصوصي سازينيز در هر كشور به دنبال اهداف ملي و بومي خاص است و در هر كشور ممكن استاهداف خاص در اولويت قرار گيرد. در كشورهاي صنعتي پيشرفته و توسعه يافتهاز نظر اقتصادي، فرآيند خصوصي سازي به دنبال اهدافي مانند افزايش كارائي،كسب درآمد و كاهش بار مالي دولت است در حالي كه در كشورهاي در حال توسعهبا توجه به مشكلات و شرايط توسعه نيافتگي، خصوصي سازي به دنبال اهدافوسيعتري است و بايد به مشكلات و تنگناهاي بيشتري پاسخ دهد. در اينكشورها، بالابردن كارائي تخصيص منابع، استفاده بهينه از منابع ماليشركتها، كاهش حجم دخالت دولت در اقتصاد، سپردن تخصيص منابع به مكانيزمخود سامان بخش بازار، مقابله با نقدينگي سرگردان، ايجاد فضاي رقابتي و امنبراي سرمايه گذاريهاي بلند مدت، دستيابي به فنون جديد مديريت، دسترسي بهسرمايه و تكنولوژي خارجي و در نهايت هدفهاي توزيع ثروت و درآمد ازمهمترين هدفهايي هستند كه خصوصي سازي دنبال ميكند.

با توجه به مطالب مورد اشاره، مهمترين اهداف خصوصي سازي كه بيشتر مورد توجه و استفاده قرار گرفتهاند عبارتند از :
افزايش رقابت و بهبود كارايي در مديريت و عمليات مؤسسات اقتصادي
كاهش نقش مستقيم دولت در فعاليتهاي اقتصادي
تقليل هزينههاي بودجهاي دولت ناشي از پرداخت يارانه و هزينههاي سرمايهاي
توسعه بازارهاي سرمايه داخلي و دستيابي به سرمايه، تكنولوژي و منابع مالي خارجي

آنچهاز فرايند خصوصي سازي مورد انتظار است اصلاح، استقلال و انعطافپذيري لازمدر نظام مديريت و انتقال مالكيت واحدهاي دولتي به اشخاص حقيقي و حقوقياست. بنابراين خصوصي سازي هنگامي ميتواند منجر به افزايش كارايي داخليبنگاهها و مؤسسات دولتي شود كه انتقال مالكيت را در پي داشته باشد. درغير اينصورت مهمترين هدف خصوصي سازي يعني (افزايش كارايي )ناديدهگرفتهشده است.

خصوصي سازي بنگاهها و مؤسساتي كه داراي شرايطانحصاري هستند اگرچه واگذاري اين واحدها باعث افزايش كارائي داخليبنگاهها و مؤسسات اقتصادي ميشود ولي ممكن است باعث كاهش كارايي تخصيصمنابع در سطح كلان شود زيرا انحصارات بخش خصوصي در صورت قدرتمند شدنهمواره اين خطر را به همراه داشته كه تخصيص بهينه منابع در سطح جامعه رادچار اختلال كند و از قدرت انحصاري خود به نفع منافع فردي و گروهي استفادهكنند. بنابراين اگر نتوان بنگاهها و مؤسسات خصوصي شده را در وضعيت وشرايط رقابتي قرار داد، بايد يك جابجايي ميان افزايش كارايي داخلي بنگاه وكارايي تخصيص منابع را پذيرفت.

به هر حال بايد به نقش رقابت درفرايند خصوصي سازي توجه ويژه شود. ايجاد فضاي رقابتي مهمترين مزيت،بهترين شاخص و نشانه حيات نظام اقتصادي است و هر عاملي كه مانع از ايجادشرايط رقابت در بازار شود كاركرد سالم مكانيزم بازار را مختل كرده و موجبعدم كارايي در اقتصاد حاكم ميشود. خصوصي سازي با تعريف فرصتهاي جديدبراي مشاركت بخش خصوصي و فعاليتهاي اقتصادي و كاهش حجم تصدي گريهاي دولتسروكار دارد. به عبارت ديگرهدف از خصوصي سازي چيزي جز اصلاح ساختار دولت وحذف انحصار نخواهد بود. بنابراين اجراي خصوصي سازي به هر هدف ديگري جز اينموارد نميتواند منطقي و يا لااقل اقتصادي تلقي شود.
4- خصوصي سازي در ايران
4-1- سابقه خصوصی سازی در ایران

شروعبرنامههاي خصوصي سازي در ايران به پياده سازي الگو و سياستهاي تعديلاقتصادي صندوق بينالمللي پول و بانك جهاني در دوران سازندگي بر ميگردد.پس از انقلاب (كه منجر به دولتي شدن بخش عظيمي از اقتصاد ايران شد) بهتدريج حجم دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگي و با اجراي سياستهاي تعديلاقتصادي و پياده سازي الگوي خصوصي سازي ديكته شده از سوي سازمانهايبينالمللي براي برون رفت از بحرانها و دستيابي به رشد اقتصادي مناسبنخستين گامها در جهت كاسته شدن از نقش دولت در بازار و اقتصاد برداشتهشد. براي يك خصوصي سازي موفق حداقل نبايد توان و كارايي بخش خصوصي از دولتكمتر باشد چرا كه در غير اين صورت هدف اصلي از خصوصي سازي كه همان افزايشكارايي است محقق نميشود.
4-2- دلايل ناكامي در خصوصي سازي

ناآشنايي مديران اقتصادي كشور با مقوله خصوصي سازي طي بيش از 10 سال گذشته وعدم استفاده از تجارب ساير كشورها در اين زمينه، نوعي بدبيني به «خصوصيسازي» در افكار عمومي به وجودآورده است. به غير از موارد استثنايي، عملكردبخش خصوصي در واحدهاي واگذارشده در مجموع منجر به افزايش بيكاري، كاهشتوليد ،كاهش راندمان، محروم شدن كاركنان واگذار شده از مزاياي دولت و ....شده است كه علل عمده آن ناآگاهي مديران اقتصادي كشور به مقوله خصوصي سازي،عدم وجود يك الگوي جامع و سيستماتيك براي واگذاري و عدم وجود بخش خصوصيتوانمند در كشور بوده كه نتيجه آن گسترش موج مخالفتها با خصوصي سازي درميان اقشار كارگري بوده است. ناگفته نماند خصوصي سازي بنا به دلايل متفاوتاما ريشه در علل يكسان، هيچكدام نتوانستهاند آنچنان كه بر روي كاغذبرنامه ريزي شده است در اين امر موفق باشند. مهمترين دلايل اين ناكامي راميتوان فهم نادرست از مقوله خصوصي سازي، نبود تعريف مناسب از اين مقوله وفراتر از آن حركت در مسيري بدون چشمانداز از پيش تعيين شده ارزيابي كرد.تحقيقات علمي نشان ميدهد كه خصوصي سازي در تمام جوامع پاسخي يكساننميدهد . به عنوان مثال خصوصي سازي در كشورهايي نظير كانادا، مالزي،جمهوري چك، بعضا" لهستان و تا حدودي در نيجريه جواب داده است اما در برخيديگر از كشورها نظير هند پاسخي دوگانه ميدهد. در اين كشور بعضيفعاليتهاي بخش خصوصي جواب ميدهد و بعضي ديگر جواب منفي داده است.

مهمترين دلايل ناكامي دولت در بحث خصوصي سازي طي سالهاي اخير را در سه سطح ميتوان بررسي كرد:
سطح ارزشها
سطح هنجارها
سطح رفتارها

درسطح ارزشها ، كارهاي اساسي براي شناسايي لزوم كوچك سازي يا خصوصي سازي دربدنه نظام اجرايي انجام نشده است. عامل دوم به سطح هنجارها باز ميگردد .ما در بحث خصوصي سازي نيازمند اتصال به شركتهاي خارجي هستيم. بنابراينبايد برخي از قوانين و مقررات را اصلاح كنيم. نميتوان بدون بازنگريساختار قانوني كشور كه اجازه ورود سرمايه گذاري خارجي به شكل آزاد رانميدهد، دم از سرمايه گذاري خارجي زد. در سطح رفتاري نيز متأسفانه طيسالهاي اخير رفتار نادرستي در مقوله خصوصي سازي صورت گرفته است.

ازديگر ضعفهاي خصوصي سازي ميتوان به اين مورداشاره شود كه، بسياري ازفعاليتهايي كه بخش خصوصي از پتانسيل بالايي براي حضور در آن برخوردار استهمچنان در تصدي بخش دولتي باقي ميماند و حوزه هايي براي واگذاري به بخشخصوصي ارائه ميشود كه جداي از نبود جذابيت، مشتريان چنداني در اين بخشندارد. اين مسئله باعث اظهار نظر برخي مبني بر ناتواني بخش خصوصي برايجايگزين شدن به جاي بخش دولتي شده است.

اگر شركتهاي داراي امكاناتمناسب، فن آوري قابل توجه، نيروي انساني تحصيلكرده و جوان با توان ايجادخلاقيت و برنامه ريزي دولتي در اختيار بخش خصوصي قرار ميگرفت آنگاه نوعنگرش به خصوصي سازي نيز كاملا" تغيير پيدا ميكرد. بسياري از شركتهايي كهدر حال حاضر بر روي كاغذ سودآور نشان داده ميشوند مديون بودجه دولت هستندو اگر اين بودجه نباشد و شرايط اقتصاد سايه از بين برود آنگاه ميتوانافتخارآميز بودن توليد، فروش و سود آنها را بطور شفاف نمايان ساخت. بخشخصوصي صرفا" شريك ناكامي بخش دولتي نيست كه هرچه دولت نخواهد به آن واگذاركند. نبايد اينگونه باشد كه دولت اگر كارخانه يا شركتي سودآور بود آن رانگه دارد و اگر زيانده بود آن را خصوصي كند. بخش خصوصي هيچگاه توان اعجازندارد. بلكه تنها ميتواند از ظرفيتهاي موجود بين مرز بخش خصوصي و بخشدولتي كه بطور عمده مربوط به شايسته سالاري است نهايت استفاده را ببرد.درخصوصي سازي بايد اتصال بين سياستگذاران، تصميمگيرندگان و مجريان ايجادشود. تصور كنيد اگر هركدام از اين مجموعه ها وظيفه خود را به خوبي انجامندهند و قرار بر اين باشد كه كاميابيها را براي خود و ناكاميها را بهردههاي پايينتر انتقال دهند، چه وضعيتي پيش خواهد آمد.

البتهخصوصي سازي تنها عامل يگانه موفقيت اقتصاد ايران و شاهراه فرايند توسعهنخواهد بود. اما واقعيتي كه وجود دارد اين است كه ما بايد به يك اصل مهمبه نام " الگو برداري از بهترينها" كه در دنيا متداول است توجه كنيم.هنگامي كه ديگر كشورها را مورد مطالعه قرار دهيم ميبينيم بهتريناقتصادها را كشورهايي دارند كه توانستهاند تركيبي بسيار مناسب از بخشهايدولتي، خصوصي، تعاوني و تشكلهاي غير دولتي به وجودآورند.

ازمهمترين مسائل خصوصي سازي بحث قيمتگذاري بر روي شركتها و واگذاري اينشركتها به بهترين نحو ممكن است، امري كه تاكنون آنگونه كه شايسته آن استمورد توجه واقع نشده است. هرگونه اشتباه در قيمتگذاري واحدهاي دولتيهمچون تيغ دولبهاي عمل ميكند. اگر كاستي در اين قيمتگذاري انجام گيرداز ارزش شركتهاي دولتي كاسته شده و دارايي دولت به راحتي از دست خارجميشود و اگر بيشتر از قيمت اصلي قيمتگذاري شود بخش خصوصي را دچار مشكلكرده و موجب انحلال اينگونه شركتها خواهد شد.
همچنين واگذاري واحدهايدولتي نبايد به نحوي باشد كه دولت شركتها و مؤسسات ورشكسته خود را به بخشخصوصي واگذار كند و به اينترتيب خود را از شر شركتهاي زيان آور خلاصكند. خصوصي سازي به اين روش عمري كوتاه خواهد داشت.

يكي از مشكلاتجدي اين است كه نوعي از جنبشهاي خصوصي، تعاوني در برخي نهادها و بنيادهايايراني وجود دارند كه با هيچ معادل بينالمللي تطابق ندارد كه همه اينهابه مانعي بر سر راه خصوسي سازي تبديل شدهاند.
5- نتيجه گیری

راسلكاف در كتاب برنامه ريزي ملي خود مينويسد هيچ ملتي نميتواند آن عزم لازمبراي تغيير و تحول را داشته باشد مگر اينكه اين چند قدم را طي كند. قدماول تعهد اجتماعي است به اين معني كه خود را متعهد ببيند. بعد از آن درمرحله دوم بايد خود را مسئول ببيند و در مرحله سوم در ازاي آن مسئوليتپاسخگو باشد.
نتيجه اينكه اگر خصوصي سازي را در چارچوب تعريف شدهايهدايت كنيم و از ابزارها و امكانات موجود بنحو درست استفاده كنيم روندخصوصي سازي ميتواند دستاوردهاي مطلوبي براي كشور به همراه داشته باشد.
مراجع

"توسعه سازمان و بهره وري و مصداقهاي آن" نويسنده ممي زاده

"دولت همچنان بزرگ ميشود" نويسنده اميرلعلي

اظهارات سيد احمد مير مطهري رئيس هيئت عامل سازمان خصوصي سازي

[برای مشاهده لینک ها شما باید عضو سایت باشید برای عضویت در سایت بر روی اینجا کلیک بکنید]

[برای مشاهده لینک ها شما باید عضو سایت باشید برای عضویت در سایت بر روی اینجا کلیک بکنید]

[برای مشاهده لینک ها شما باید عضو سایت باشید برای عضویت در سایت بر روی اینجا کلیک بکنید]

[برای مشاهده لینک ها شما باید عضو سایت باشید برای عضویت در سایت بر روی اینجا کلیک بکنید]